La COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA (CNMC) multa al Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara y al Consejo General de la Abogacía Española
Impone sanciones de 30.000 y 60.000 euros, respectivamente
El Colegio de Abogados impuso requisitos restrictivos a la competencia para ejercer la asistencia jurídica gratuita en Guadalajara
El Consejo General realizó una recomendación a los Colegios de Abogados para homogeneizar sus conductas
Madrid, 29 de septiembre de 2015.- La CNMC (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) ha multado al Colegio de Abogados de Guadalajara (30.000 euros) y al Consejo General de la Abogacía Española (59.983 euros) al declarar probada la existencia de una infracción del Artículo 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, y del Artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. (S/0491/13)
El 25 de febrero de 2014, tras una información reservada, se incoó un expediente sancionador contra el Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara por entender que estaría estableciendo determinados requisitos restrictivos a la competencia a los abogados para que prestaran servicios de asistencia jurídica gratuita en la provincia de Guadalajara.
En septiembre de 2014, la CNMC amplió la incoación al Consejo General de la Abogacía al entender que el Consejo podría estar realizando una recomendación a los Colegios de abogados, consistente en fijar determinados requisitos para participar en la prestación de servicios asociados a la asistencia jurídica gratuita.
Una vez instruido el expediente, la CNMC ha determinado que en el caso del Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara, el artículo 2.1 de su “Reglamento del turno de oficio, asistencia al detenido o preso y derecho a la justicia gratuita” en su actual redacción es contrario a la Ley de Defensa de la Competencia.
El Reglamento exige pertenecer al Colegio para prestar los servicios de asistencia jurídica gratuita en su demarcación territorial. Además, para que un abogado pueda realizar esa actividad estabelece requisitos de residencia y despacho profesional en la provincia y una experiencia profesional de 3 años de ejercicio efectivo (5 para el Turno Penal Especial), aunque cuente con la formación técnica para ello.
La CNMC considera que los requisitos descritos constituyen una restricción de la competencia contraria al principio de colegiación única previsto en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales. Además, compartimentan geográficamente el mercado y limitan la oferta de abogados a aquellos colegiados en Guadalajara.
Por otra parte, la exigencia de experiencia profesional supone una barrera injustificada de acceso al turno de oficio para abogados recién colegiados.
En consecuencia, la CNMC considera que todos estos requisitos constituyen una infracción de la Ley de Defensa de la Competencia, y un obstáculo a la libre prestación de servicios y unidad de mercado, contrario a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como "Ley Paraguas").
En el caso del Consejo General de la Abogacía Española, la CNMC considera que las manifestaciones realizadas en varias reuniones y en una respuesta a la solicitud del Defensor de Pueblo en noviembre de 2013 infringen el Artículo 1 de la LDC sobre los requisitos de despacho y la residencia, que deben cumplir los abogados que quieran acceder al turno de oficio en cualquier colegio.
Esa interpretación fue puesta en conocimiento de los diferentes colegios territoriales que están presentes en sus órganos de gobierno y comisiones, equivale a una recomendación cuyo objeto es homogeneizar la conducta de los Colegios.
En consecuencia, la CNMC ha impuesto las siguientes multas:
- Colegio de Abogados de Guadalajara, 30.000 euros
- Consejo General de la Abogacía Española 59.983 euros
Además, obliga al Colegio de Abogados de Guadalajara y al Consejo General de la Abogacía Española a que en el futuro se abstengan de llevar a cabo conductas similares y les ordena que difundan entre sus asociados el texto íntegro de esta Resolución en sus respectivas páginas webs oficiales.
La CNMC recuerda que contra la presente Resolución no cabe recurrir en la vía previa administrativa, pudiendo hacerlo, en el plazo de dos meses desde el día siguiente al de su notificación, ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la Audiencia Nacional.
FUENTE: COMITÉ NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA.
Tel.+34 917872204 http://www.cnmc.es Correo electrónico: mailto:prensa@cnmc.es
RESOLUCIÓN (Expte. S/0491/13 COLEGIO ABOGADOS DE GUADALAJARA)
SALA DE COMPETENCIA
PRESIDENTE
D. José María Marín
Quemada
CONSEJEROS
Dª. María Ortiz Aguilar
D. Fernando Torremocha y
García-Sáenz
D. Benigno Valdés Díaz
Dª. Idoia Zenarrutzabeitia
Beldarrain
SECRETARIO
D. Tomás Suárez-Inclán González
En Madrid, a 01 de
septiembre de 2015
La Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia ha dictado la presente Resolución en el
Expediente S/0491/13 COLEGIO DE ABOGADOS DE GUADALAJARA, incoado
por la Dirección de Investigación (DI)
de la hoy extinta CNC contra el ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE GUADALAJARA y el
CONSEJO GENERAL DE LA ABOGACÍA ESPAÑOLA, por supuestas prácticas restrictivas
de la competencia prohibidas por el artículo 1 de la Ley 16/1989, de 17 de
julio, y la Ley 15/2007, de 3 julio, de
Defensa de la Competencia.
Ha sido designado Consejero responsable D. Benigno
Valdés Díaz.
ANTECEDENTES
PRIMERO.-
Con fecha 22 de marzo de 2013 tuvieron entrada en la hoy extinta Comisión
Nacional de la Competencia sendos escritos de D. Narciso Sánchez-Lafuente Luque
y Dª. Agustina Rodríguez Conejo (Folios 2-3) en los que se formula denuncia
contra el Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara por supuestas conductas prohibidas por la Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. Las denuncias decían que
el Colegio de Abogados de Guadalajara había procedido a suspender cautelarmente
a los denunciantes de su inclusión en los listados del Colegio al comprobar que
estaban simultáneamente inscritos en el turno de oficio del Colegio de Abogados
de Alcalá de Henares (Folios 2-3).
SEGUNDO.-
Con objeto de conocer los requisitos para el acceso al turno de oficio, la
permanencia en él y la relación habida con los denunciantes, el 21 de mayo de
2013 la DI acordó solicitar al Colegio de Guadalajara información acerca de
estos asuntos (Folios 4-7). El 17 de junio de 2013 Se recibió la respuesta a
dicho requerimiento (Folios 22-56).
TERCERO.-
Con fecha 20 de septiembre de 2013 se solicitó información al Consejo de la
Abogacía de Castilla-La Mancha (Folios 57-59) y al Consejo General de la
Abogacía Española (CGAE) (Folios 62-64 relativa a si habían elaborado alguna
directriz en relación con la organización y el funcionamiento de los servicios
de asistencia letrada de oficio y si existía colaboración a este respecto con
los Colegios de Abogados en su ámbito territorial. Las respuestas tuvieron
entrada el 30 de septiembre (Folios 67-68) y 2 de octubre de 2013 (Folios
69-76), respectivamente.
CUARTO.-
Sobre la base de la información reunida, el 25 de febrero de 2014, sobre la
base de la información reservada, la actual Dirección de Competencia (DC)
acordó la incoación de un expediente sancionador contra el Iltre. Colegio de
Abogados de Guadalajara por entender que existían indicios de prácticas
restrictivas de la competencia consistentes en el establecimiento de requisitos
a los abogados para participar en la prestación de servicios de asistencia
jurídica gratuita en la provincia de Guadalajara que podrían excluir
injustificadamente de esa actividad a aquéllos que no los cumplan. El acuerdo
fue notificado al Colegio (Folios 94-99) y a los denunciantes (Folios 90-93 y
100-103) el día siguiente.
QUINTO.- Con
fecha 5 de marzo de 2014 la DC acordó
solicitar información al CGAE (Folio 104) en relación a la Comisión Ordinaria
de Asistencia Jurídica Gratuita y su Plenario, y a la adaptación de la
Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del
Consejo, relativa los Servicios en el Mercado Interior (en adelante, Directiva
de Servicios) sobre práctica de la asistencia jurídica gratuita. Así mismo,
se solicitó información al Colegio (Folio 108-109) en relación con la
tramitación de su Reglamento del turno de oficio, asistencia al detenido
o preso y derecho a la justicia gratuita; a los criterios para poder ser
incluido en el turno de oficio; al lugar de residencia y despacho profesional
de los colegiados y abogados de oficio; así como información relativa a la
Comisión Ordinaria de Asistencia Jurídica Gratuita y al Plenario de la Comisión
Ordinaria de Asistencia Jurídica Gratuita. La notificaron de esos acuerdos se
realizó el mismo día (Folios 105-107 y 110-113), recibiéndose las respuestas el
21 de marzo (Folios 127-326) y el 25 de marzo de 2014 (Folios 327-354),
respectivamente.
SEXTO.- Con
fecha 16 de julio de 2014 la DC acordó solicitar nueva información al CGAE
(Folios 355-358) y al Colegio (Folios 359-362). Al CGAE se le requirió que
aportara copia de la consulta realizada al Ministerio de Justicia acerca de la
validez de la Orden del Ministerio de Justicia del 3 de junio de 1997 y de su
respuesta; también le fueron requeridos algunos documentos citados en las Actas
aportadas tras un requerimiento de información anterior. Al Colegio se le
requirió que aportara la misma consulta realizada al Ministerio de Justicia,
las normas orientadoras de honorarios previstas en su normativa interna y su
código deontológico. También se le preguntó acerca del proceso de revisión de
sus Estatutos. Las respuestas fueron recibidas el 1 de agosto de 2014 (Folios
498-516 y 375-497).
SEPTIMO.-
Con fecha 24 de septiembre de 2014 la DC acordó ampliar la incoación al CGAE
(Folios 518-519) al considerar que existían indicios racionales de la comisión
de conductas prohibidas por el Art. 1 de la LDC consistentes en la
recomendación a los Colegios de Abogados de establecer requisitos para
participar en la prestación de servicios asociados a la asistencia jurídica
gratuita que podrían excluir injustificadamente de esa actividad a los abogados
que no los cumplan. El acuerdo fue notificado al CGAE (Folios 532-535), al
Colegio (Folios 520-523) y a los denunciantes (folios 90-93 y 100-103) el día
siguiente.
OCTAVO.- Con
fecha 4 de noviembre de 2014 la Dirección de Competencia acordó incorporar al Expediente
(Folio 571) las cartas que la extinta Dirección de Investigación de la extinta
CNC envió al CGAE (Folios 572-575) y al Consejo de la Abogacía de Castilla-La
Mancha (Folios (576-587) en las que se les requería la revisión de la normativa
colegial a la luz de la Ley 2/1974, de 13 febrero, de Colegios Profesionales y
la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, así como la
respuesta de este último organismo (Folios 588-591).
NOVENO.- Con
fecha 1 de diciembre de 2014 la Dirección de Competencia formuló el Pliego de Concreción de Hechos
(Folios592 a 609) que fue debidamente notificado a las partes.
DÉCIMO.- Los
días 30 de diciembre de 2014 y 7 de enero de 2015 tuvieron entrada en la
Dirección de Competencia las Alegaciones del CGAE (Folios 660-693) y del
Colegio (Folios 694-739), respectivamente, al Pliego de Concreción de Hechos.
UNDÉCIMO.-
El 18 de febrero de 2015 el órgano instructor procedió al cierre de la fase de
instrucción (Folio 741) y lo notificó el mismo día (Folios 742 a 745). Pero
advertida la no constancia en el Expediente de la notificación del Pliego de
Concreción de Hechos a D. Narciso Sánchez-Lafuente Luque y a Dª. Agustina
Rodríguez Conejo, la Dirección de Competencia acordó, el 26 de febrero de 2015
(Folio 750), reanudar la instrucción a fin de realizar dicha notificación. El
acuerdo fue comunicado a los interesados el día siguiente (Folios 751-759).
DUODÉCIMO.-
Con fecha 2 de marzo de 2015 tuvieron entrada en la Dirección de Competencia
sendos escritos de D. Narciso Sánchez-Lafuente Luque y Dª. Agustina Rodríguez
Conejo (Folios 805-806) en los que manifiestan no tener alegación alguna al Pliego
de Concreción de Hechos.
DECIMOTERCERO.-
El día 2 de marzo de 2015 el órgano instructor procedió al cierre de la
instrucción (Folio 807) notificándolo a los interesados el mismo día (Folios
808-815)
DECIMOCUARTO.-
Con fecha 3 de marzo de 2015, la DC completó su Propuesta de Resolución
del procedimiento, conteniendo una propuesta de sanción por infracción del
artículo 1 de la Ley 16/1989, y la Ley 15/2007 (Folios 816 a 855). La Propuesta
fue notificada a las partes (acuse de recibo: día 3 de marzo de 2015, Dª
Agustina Rodriguez y D. Narciso Sánchez, Folios 902.1.2 y 905.1.2,
respectivamente; día 4 de marzo de 2015, Ilustre Colegio de Abogados de
Guadalajara y Consejo General de la Abogacía Española, Folios 899.1.2 y 896.1.1, respectivamente)
otorgándoles el tiempo legalmente establecido para presentación de Alegaciones.
DECIMOQUINTO.- Dentro
del plazo estipulado tuvieron entrada escritos de Alegaciones a la Propuesta
de Resolución por parte de D. Narciso Sanchez-Lafuente Luque, Dª. Agustina
Rodriguez Conejo, Consejo General de la
Abogacía Española y Colegio de Abogados
de Guadalajara (Folios 910 y 911; 931 a 978; 1021-1092).
DECIMOSEXTO.- El
24 de marzo de 2015, en cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 50.5 de la LDC y Art. 34.2 del RDC, el
Director de Competencia elevó el Informe Propuesta a esta SALA de
COMPETENCIA de la CNMC (Folios 979 a 1019).
HECHOS ACREDITADOS
PRIMERO.- Son
parte en este Expediente: como denunciantes,
D. Narciso Sánchez-Lafuente Luque y Dª. Agustina Rodríguez Conejo, abogados
colegiados en el Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara, ambos con
domicilio y despacho profesional en esa provincia; y como denunciados,
el Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara y el Consejo General de la
Abogacía Española.
De acuerdo al
Art. 1 de sus Estatutos (Folios 338-352), « [el] Ilustre
Colegio de Abogados de Guadalajara es una Corporación de Derecho Público,
amparada por la Ley y reconocida por el Estado, con personalidad jurídica
propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Su ámbito
territorial es el de la provincia de Guadalajara y se rige por lo dispuesto en
la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, por la Ley 10/1999,
de 26 de mayo, de Colegios Profesionales de Castilla-La Mancha, por el Estatuto
General de la Abogacía Española, aprobado por Real Decreto 658/2001, de 22 de
junio, por los Estatutos del Consejo de la Abogacía de Castilla-La Mancha, por
los presentes Estatutos, por su Reglamentos de Régimen Interior y por los
acuerdos aprobados por los diferentes órganos corporativos en el ámbito de sus
respectivas competencias, y por las disposiciones estatales y autonómicas que
le sean de aplicación».
En cuanto al CGAE,
de acuerdo a sus Estatutos, aprobados por el Real Decreto 658/2001, de
22 de junio, es el órgano representativo, coordinador y ejecutivo superior de
los Ilustres Colegios de Abogados de España. El CGAE tiene, entre otras
funciones, el ordenar el ejercicio profesional de los abogados; establecer la
necesaria coordinación entre los Consejos de Colegios de Abogados de las
diferentes Comunidades Autónomas, así como entre los distintos Colegios; y
adoptar las medidas necesarias para que los Colegios cumplan las resoluciones del
propio Consejo General, dictadas en materia de su competencia. Sus órganos de
gobierno son el Pleno, la Comisión Permanente y el Presidente. Adicionalmente,
su Reglamento de Régimen Interior (Folios 131-151) prevé la existencia
de comisiones ordinarias, que desempeñarán las funciones que les delegue el
Pleno. Una de estas comisiones es la de Asistencia Jurídica Gratuita. Existe un
Plenario de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita compuesto por los
miembros de la Comisión, así como los representantes de los Consejos
Autonómicos de los Colegios de Abogados y los representantes de los Colegios
que no tienen constituido Consejo Autonómico.
SEGUNDO.- El
CGAE ha manifestado que no ha elaborado ninguna directriz general sobre la
organización o funcionamiento de los servicios de asistencia letrada de oficio
(Folio 69); en cambio, sí que ha elaborado unas normas referidas al régimen
de guardia para la asistencia letrada al detenido y la determinación de su
devengo (Folios 71-76), en cumplimiento de lo establecido en el artículo 28
del Reglamento de asistencia jurídica gratuita, y que fueron aprobadas por la
Comisión Permanente en su sesión de fecha 9 de diciembre de 2003, a propuesta
de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita. Del mismo modo, el CGAE ha realizado
protocolos de actuación dirigidos a los abogados adscritos al turno de oficio
en las distintas especialidades de los servicios de asistencia jurídica
gratuita (penitenciario, violencia de género, extranjería).
Por lo que se
refiere al Colegio de Abogados Guadalajara, la Junta General Extraordinaria, en
el ejercicio de sus competencias y sin someter el borrador a ningún informe de
otra institución (Folios 327-328) aprobó en sesión celebrada el día 18 de
diciembre de 1998, el Reglamento del turno de oficio, asistencia al detenido
o preso y derecho a la justicia gratuita (Folio 33-54) (en lo sucesivo, el
Reglamento).
Su Art. 2.1
establece los requisitos que deberán cumplir los abogados para acceder al turno
de oficio. Son los siguientes:
a) Ser abogado
ejerciente
b) Estar
incorporado al Colegio
c) Tener
despacho profesional abierto en el ámbito territorial del Colegio
d) Residir en
la provincia de Guadalajara
e) Tener
cumplidas todas las obligaciones estatutarias
f) Llevar tres
o más años de ejercicio efectivo
g) Estar en
posesión del diploma (o título equivalente) que acredite la superación de los
cursos de la Escuela de Práctica Jurídica del Colegio de Abogados de
Guadalajara o de cualquier otra dependiente de un Colegio de Abogados, o de
otro equivalente, que se estime suficiente a juicio de la Junta de Gobierno.
Por su parte,
en el Apartado 2 del mismo Artículo se menciona que:
«Excepcionalmente,
podrá la Junta de Gobierno dispensar la exigencia de los requisitos de acceso
al Turno de Oficio, salvo el de tener cumplidas todas las obligaciones
estatutarias, si concurrieren en el solicitante especiales circunstancias que
acrediten su capacidad para la correcta prestación del servicio. Dicha dispensa
deberá ser en todo caso motivada».
En relación al
Turno Penal Especial, el Apartado 3 del citado Artículo señala que el abogado deberá acreditar una
antigüedad mínima de cinco años en el ejercicio de la profesión; y por lo
que se refiere a la permanencia en el turno de oficio, el Art. 2.5 establece
que:
«[…] la permanencia en el Turno estará condicionada al
desarrollo de la labor profesional encomendada, atendiendo la necesaria
relación con el cliente con la debida diligencia y realizando las actuaciones
precisas en su patrocinio dentro de los términos y plazos legales, o lo antes
posible, de no existir éstos».
Por último, el
Art. 44 establece lo siguiente con relación al tiempo máximo para personarse y
atender el servicio:
«Desde el momento de recibirse la llamada por el
Letrado o por la persona que atienda el o los teléfonos facilitados para el
aviso, el Abogado cuenta con el plazo máximo de ocho horas para acudir al
centro de detención o al Juzgado para prestar la asistencia. No obstante lo anterior,
la asistencia se prestará, como prevé la Ley, a la mayor brevedad en beneficio
del detenido y de la más pronta determinación de su situación personal en la
causa»
(Subrayado añadido).
El Colegio ha
declarado que el requisito relativo al cumplimiento de las obligaciones
estatutarias (requisito [e] citado anteriormente) se refiere a las obligaciones
establecidas en el Estatuto General de la Abogacía Española y en los Estatutos
del propio Colegio.
En relación al
requisito de formación (requisito [g] anterior), el Colegio afirma que
considera válidos todos los cursos, títulos o diplomas que estén relacionados
con las diferentes materias del turno de oficio y hayan sido realizados en
España (Folio 329).
El Colegio
afirma (Folio 328) que los requisitos de acceso se corresponden con lo
estipulado en la Orden del Ministerio de Justicia de 3 de junio de 1997.
También que todos los abogados incluidos
en el turno de oficio están colegiados en Guadalajara y cuentan con domicilio y
despacho profesional en el ámbito territorial del Colegio (Folio 330), y que la
previsión contemplada en el Art. 2.2 del Reglamento ha sido empleada de
manera excepcional para dispensar del cumplimiento del requisito de posesión
del diploma del curso de Escuela de Práctica Jurídica, o cursos equivalentes,
cuando lo ha solicitado el abogado interesado y éste ha acreditado tener
experiencia en la materia concreta cuyo acceso solicita (Folio 330).
TERCERO.- El
17 de junio de 2011 la extinta Dirección de Investigación remitió una carta al
CGAE (Folios 572-575) en la que se solicitaba que revisara sus Estatutos
y demás normas reguladoras de la profesión a la vista de la nueva redacción de
la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales y la LDC. En un
anexo a la carta se incluyen las conductas prohibidas por la LDC más frecuentes
entre los colegios profesionales, destacando la compartimentación del mercado
mediante actuaciones directas o indirectas no justificadas o discriminatorias,
cuya única finalidad es impedir que los profesionales puedan actuar en todo el
territorio nacional, evitando así los beneficios de la colegiación única.
El 13 de
febrero de 2013 la extinta Dirección de Investigación remitió al Consejo de la
Abogacía de Castilla-La Mancha una carta similar a la mencionada en el párrafo
anterior (Folios 576-587) en la que requería la revisión de la normativa
colegial, la actualización de la página Web de la Corporación y la comunicación
a sus colegiados de los cambios producidos en relación a las cuestiones
planteadas en la carta. Se adjuntaba a la carta un Anexo similar al enviado con
la carta antes citada de 17 de junio de 2011.
El Consejo de
la Abogacía de Castilla-La Mancha respondió el 14 de marzo de 2013 (Folios
588-591), afirmando que los Colegios de abogados castellano-manchegos habían
conocido, a través de su representación en el Consejo, todas las circunstancias
y las modificaciones de la normativa colegial.
CUARTO.-
Consta en el expediente el Acta de la reunión de la Comisión de Asistencia
Jurídica Gratuita del día 9 de julio de 2013
en la que se alude al informe
elaborado por el CGAE en relación la redacción existente en ese momento del
anteproyecto de Ley de Asistencia Gratuita. El CGAE propone en su informe
enmendar el artículo referido a la formación y especialización (Folios 249-251)
e incluir en él la exigencia de residir y contar con despacho profesional
abierto en el ámbito territorial del Colegio donde se quiera prestar servicios
de asistencia jurídica gratuita, de modo que un abogado únicamente pueda
prestar servicios de asistencia jurídica gratuita en un Colegio.
Según el CGAE
este requisito es necesario para poder asegurar un nivel de calidad que
garantice el derecho constitucional a la defensa. El motivo esgrimido es de carácter
económico, ya que el baremo de justicia gratuita no incluye el desplazamiento
del abogado, cuyo gasto debería ser abonado por él, por lo que es deseable que
éste se realice al menor coste. El CGAE considera que esto se consigue cuando
los abogados del turno de oficio pertenecen al Colegio en cuyo territorio se
encuentra el órgano jurisdiccional que va a tener conocimiento del caso. Así
mismo, el CGAE entiende que este requisito también es necesario dada la
responsabilidad patrimonial de los Colegios en el funcionamiento del turno de
oficio, ya que un Colegio no se puede hacer responsable de la actuación de un
abogado que pertenece a otro Colegio.
Está igualmente
acreditado que durante la reunión de la Comisión de Asistencia Gratuita
celebrada el 10 de octubre de 2013 el Presidente de la Comisión anunció que
había recibido un nuevo borrador de proyecto de Ley de Asistencia Gratuita en
el que se había aceptado la propuesta del CGAE y se había añadido la necesidad
de contar con domicilio y despacho profesional en el ámbito del Colegio para
poder prestar servicios de asistencia jurídica gratuita. El Presidente afirmó
en la reunión que el hecho de incluir en la Ley el requisito establecido en la
Orden de 1997 era fundamental para la organización del servicio y para evitar
erróneas interpretaciones por parte de la extinta CNC (Folios 255-256).
QUINTO.- El
Pleno del CGAE tuvo conocimiento de lo expuesto en el epígrafe anterior. En
el Acta de su reunión del 21 de
noviembre de 2013 también se menciona que tres Colegios (los de Valencia,
Madrid y Alcalá de Henares) habían suprimido la exigencia de tener la
residencia en el ámbito territorial del Colegio. El Presidente del CGAE afirmó
que eso era muy grave y pidió unidad de acción, señalando que en caso de
ser necesario, podría celebrarse un Pleno extraordinario (Folio 516).
SEXTO.- El
28 de noviembre de 2013 el Presidente del CGAE remitió escrito de contestación
a un requerimiento de información
formulado por el Defensor del Pueblo (Folios 503-509). La consulta
versaba sobre los requisitos de domicilio y despacho profesional de los
abogados que desean prestar servicios de asistencia jurídica gratuita. El CGAE
afirmó que cabe distinguir entre la prestación de servicios profesionales por
parte de un abogado en un mercado libre y la realización de tareas asociadas a
la asistencia jurídica gratuita. En opinión del CGAE este último servicio está
organizado en circunspecciones territoriales ya que debe haber una inmediatez
en la atención de los detenidos, imputados y procesados.
Sobre esa base
el CGAE entiende que el principio de colegiación única establecido en el Art. 3
de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, ha de
entenderse referido al servicio de aquellos abogados que actúan libremente en
el mercado y no de aquellos inscritos en el turno de oficio, ya que este
servicio se presta de acuerdo a circunscripciones territoriales. De este modo,
concluye que la regulación del Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara
cumple con la normativa vigente (no así la de los Colegios de Madrid y Alcalá,
por no requerir que el domicilio del abogado se encuentre en su ámbito
territorial).
Finaliza el
CGAE señalando que: «El
Consejo General de la Abogacía ostenta a tenor del artículo 68 del Real Decreto
658/2001, de 22 de junio, por el que se aprueba el Estatuto General de la
Abogacía Española, la función de “h)
Resolver las dudas que puedan producirse en la aplicación de las normas
estatutarias y reglamentarias”. En
tal sentido, el Consejo General ha mantenido una interpretación uniforme y
constante del bloque normativo en la materia, que implica la exigencia de la
residencia en la demarcación colegial correspondiente, como resulta de la
vigente Orden de 1997; se entiende por ello que los Colegios de Abogados de
Alcalá de Henares y Madrid deberían proceder a la modificación de sus normas y
estatutos para acomodarlos a las peculiaridades del servicio público,
incorporando el requisito de residencia en la demarcación o circunscripción de
la que se trate».
SÉPTIMO.-
Durante el Plenario de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita celebrada el
día 12 de diciembre de 2013, su
Presidente expuso (Folio 319) que la interpretación realizada de la Orden de
1997 no era la misma en todo el territorio nacional, ya que algunos Colegios
exigían tener residencia y despacho profesional en la circunscripción del
Colegio y otros únicamente despacho abierto en ella, lo que haría posible un
mismo abogado pudiera estar inscrito en turnos de oficio de distintos Colegios.
Como reacción a ello, puede leerse en el Acta se lo siguiente:
«[…] parece
necesario recordar a todos los Colegios la necesidad de que se cumpla con rigor
la OM de 3 de junio de 1.997, máxime cuando en el último Anteproyecto de Justica
Gratuita de 15 de julio de 2013 se consiguió incorporar un párrafo segundo al
art. 25 que recoge la propuesta formulada en su día por el CGAE de que para el
ejercicio del servicio de turno de oficio sea necesario, como requisito
indispensable, tener la residencia y el despacho abierto en el ámbito del
Colegio respectivo. Al respecto, hay un acuerdo adoptado por el Pleno del
Consejo General de la Abogacía Española que ampara este criterio que los
Colegios de Abogados deben de cumplir».
OCTAVO.- Según
lo recogido en el Acta de la reunión de la Comisión de Asistencia Jurídica
Gratuita del CGAE celebrada el día 6 de marzo de 2014 (Folios 260-265),
el proyecto de Ley aprobado por el Consejo de Ministros el 21 de febrero de
2014 modificó la exigencia de domicilio y despacho profesional en el ámbito
territorial del Colegio. Dada la polémica suscitada, la Comisión acordó que a efectos de interpretación la Orden de
1997, el concepto «tener residencia habitual» quiere decir
«tener despacho
profesional principal» (Folio 262).
NOVENO.- El
artículo 24 de la Constitución Española reconoce el derecho a la tutela
efectiva de los Jueces y Tribunales y a la defensa y asistencia de letrado. El
artículo 119 afirma que la justicia será gratuita cuando así lo disponga la Ley
y en todo caso respecto a quienes acrediten insuficiencia de recursos para
litigar. Este último precepto se ve reflejado en el artículo 20 de la Ley
Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. El desarrollo legislativo
de esta previsión lo constituyen las siguientes normas:
a) Ley 1/1996,
de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita,
b) Reglamento
de Asistencia Jurídica Gratuita, aprobado por el Real Decreto 996/2003, de 25
de julio, y
c) Orden del
Ministerio de Justicia de 3 de junio de 1997, por la que se establecen los
requisitos generales mínimos de formación y especialización para prestar los
servicios de asistencia jurídica gratuita.
El Consejo de la Abogacía de Castilla- La Mancha no ha
aprobado directrices generales sobre organización y funcionamiento de servicios
de asistencia letrada de oficio, toda vez que al no estar transferidas las
competencias de Justicia es el
Ministerio de Justicia, mediante Convenio firmado con el Consejo General de la
Abogacía, quien marca las directrices generales a seguir en materia de turno de
oficio.
La actividad de asistencia jurídica gratuita se ha
visto afectada por la Directiva de Servicios, cuya transposición al
ordenamiento interno español se ha llevado a cabo a través de la Ley 17/2009,
de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio (conocida como Ley Paraguas), y la Ley 25/2009, de 22 de
diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como Ley
Ómnibus).
La Directiva de Servicios se asienta en el principio
básico de libertad de acceso a las actividades de servicios y su libre
ejercicio, de forma que se eliminen por las autoridades competentes todos los
regímenes de autorización, con la excepción de aquellos que cumplan la triple
condición establecida en el artículo 5 de la Ley Paraguas: no ser
discriminatorios, ser necesarios y proporcionados.
En relación con el establecimiento de restricciones territoriales
al ejercicio de una actividad de prestación de servicios, resulta asimismo
conveniente mencionar el Artículo 11.1.a de la Ley Paraguas, indicativo de que
la normativa que regule el acceso o ejercicio de una actividad de servicios no
puede supeditarse a restricciones de carácter territorial. La excepción a este
principio se admite mediante Ley, en situaciones en las que exista una razón
imperiosa de interés general, siempre que no sea discriminatorio ni
proporcionado.
Por el ámbito del expediente cabe el principio de
colegiación única establecido por el nuevo régimen jurídico aplicable a los
Colegios Profesionales. Dicho principio es reconocido en el primer párrafo del
vigente Artículo 3.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales,
tras la modificación operada por la Ley Ómnibus. Establece lo siguiente: «Cuando la
profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a
uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal,
para ejercer en todo el territorio español. A estos efectos, cuando en una
profesión sólo existan colegios profesionales en algunas Comunidades Autónomas,
los profesionales se regirán por la legislación del lugar donde tengan
establecido su domicilio profesional único o principal, lo que bastará para
ejercer en todo el territorio español».
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Habilitación competencial. Según la disposición adicional segunda de la Ley
3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia «las
referencias que la legislación vigente contiene a la Comisión Nacional de la
Competencia […] se
entenderán realizadas a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
[…] y «Las
referencias que la Ley 15/2007, de 3 de julio, contiene a la Dirección de
Investigación de la Comisión Nacional de Competencia se entenderán realizadas a
la Dirección de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia».
De acuerdo con
el artículo 5.1.c) de la Ley 3/2013, a la CNMC compete «aplicar lo dispuesto
en la Ley 15/2007, de 3 de julio, en materia de conductas que supongan impedir,
restringir y falsear la competencia». El Artículo 20.2 de la misma ley atribuye al Consejo
la función de «resolver
los procedimientos sancionadores previstos en la Ley 15/2007, de 3 de julio»; y según el Artículo
14.1.a del Estatuto orgánico de la CNMC, aprobado por Real Decreto 657/2013, de
30 de agosto, «la
Sala de la Competencia conocerá de los asuntos relacionados con la aplicación
de la Ley 15/2007, de 3 de julio».
En
consecuencia, corresponde resolver el presente procedimiento a la Sala de
Competencia de la CNMC.
SEGUNDO. Tanto
el Artículo 1 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia,
como el Artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la
Competencia, prohíben «todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva, o práctica concertada
o conscientemente paralela, que tenga por objeto, produzca o pueda producir el
efecto de impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del
mercado nacional».
En particular, el apartado [c] de ambos artículos hace hincapié en el «reparto del
mercado o de las fuentes de aprovisionamiento».
TERCERO.- Sobre
esa base, esta SALA de COMPETENCIA de la CNMC considera que el Art. 2.1 del Reglamento
del turno de oficio, asistencia al detenido o preso y derecho a la justicia
gratuita del Iltre. Colegio de Abogados de Guadalajara, en su actual
redacción (vid. Hecho Acreditado SEGUNDO), es contrario a la vigente
legislación en materia de Defensa de la Competencia.
(1)
En primer lugar, la exigencia de estar incorporado al Colegio de Abogados de
Guadalajara para ejercer la prestación de servicios de asistencia jurídica
gratuita en su demarcación territorial supone una restricción de la competencia
contraria al principio de colegiación única previsto en la Ley 2/1974, de 13 de
febrero, de Colegios Profesionales, toda vez que compartimenta
geográficamente el mercado y limita la oferta de abogados a aquellos colegiados
en Guadalajara.
(2) Lo mismo cabe decir respecto de los requisitos de
residencia y despacho profesional en la provincia de Guadalajara, pues ambos
constituyen una clara compartimentación territorial que limita la competencia,
favoreciendo a los abogados radicados en el territorio de la demarcación
colegial en detrimento de los que no lo están, sin que dicha restricción pueda
entenderse exenta en virtud de la Orden del Ministerio de Justicia de 1997,
norma que carece del rango legal exigido por el Art. 4 de la vigente Ley de
Defensa de la Competencia.
(3) Así mismo, la exigencia de experiencia
profesional –3 años de ejercicio efectivo, 5 para el Turno Penal Especial–
supone una barrera injustificada de acceso al turno de oficio para abogados de
reciente colegiación, o simplemente con menos años de experiencia que los
exigidos por el Colegio pero que, sin embargo, tengan capacidad técnica
suficiente derivada del requisito de haber superado los cursos de formación correspondientes.
A diferencia de este último requisito, previsto en el artículo 25 de la Ley
1/1996, el de experiencia profesional carece de amparo legal, sin que la
previsión contenida a tal efecto en el Art. 33 del Reglamento de Asistencia
Jurídica Gratuita pueda, a la luz del Art. 4 de la LDC, suplir esa
carencia.
Adicionalmente, los requisitos descritos constituyen
un obstáculo a la libre prestación de servicios y unidad de mercado,
infringiendo el principio de no discriminación por razón de residencia o
establecimiento contenido en el artículo 5 de la "Ley Paraguas" y en
los artículos 3 y 18 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la
unidad de mercado cuyo artículo 17, por otro lado, desarrolla la
instrumentación de los principios de necesidad y proporcionalidad.
CUARTO.-
También sobre la base de lo recogido en el Fundamento de Derecho SEGUNDO, esta
SALA de COMPETENCIA de la CNMC entiende que las manifestaciones realizadas por
el CGAE con ocasión de las reuniones de su Pleno de 21 de noviembre de 2013, de
su Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita de 12 de diciembre de 2013 y de la
respuesta dada a la solicitud del Defensor de Pueblo en noviembre de 2013 (vid.
Hechos Acreditados QUINTO, SEXTO y SÉPTIMO), infringen el Art. 1 de la vigente
LDC.
Esas manifestaciones revelan sin lugar a duda que, más
allá de defender sus intereses corporativos en el marco de una reforma
legislativa, el CGAE ha emitido una interpretación orientadora de cuáles
son los requisitos que, en relación con el despacho y la residencia, han de
reunir los abogados que quieran acceder al turno de oficio en cualquier
Colegio. Dicha interpretación, puesta en conocimiento de los diferentes
Colegios territoriales que están presentes en sus órganos de gobierno y
comisiones, equivale a una recomendación cuyo objeto es
homogeneizar la conducta de los Colegios, a fin de que todos ellos exijan
despacho y residencia en su demarcación, compartimentando el mercado e
impidiendo de forma injustificada el acceso al turno de oficio a los abogados
que no cumplan esos requisitos.
QUINTO.- A
lo largo de la Instrucción del Expediente las partes tuvieron ocasión
de presentar cuantas alegaciones
estimaron adecuadas para la mejor defensa de sus intereses. Sobre esa base,
presentaron Alegaciones al PCH (vid. Antecedentes NOVENO a
DUODECIMO) que el órgano instructor valoró, incorporando dicha valoración a la Propuesta
de Resolución, y que las partes conocen. Esta SALA concuerda con la
valoración del órgano instructor y la da por reproducida.
Así mismo, las partes
presentaron Alegaciones a la Propuesta
de Resolución (vid. Antecedente DECIMOQUINTO). La SALA no encuentra
diferencias sustantivas novedosas entre estas Alegaciones y las presentadas al PCH.
SEXTO.-
Respecto a la sanción a imponer, las conductas imputadas al Ilustre Colegio de
Abogados de Guadalajara comenzaron cuando estaba vigente la Ley 16/1989, de 17
de julio, de Defensa de la Competencia y continuaron bajo la actual Ley
15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. Debe, pues, determinarse
cuál de ellas es de aplicación. El Artículo 128 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común, ordena que sea la más favorable para el infractor. En
este sentido, no hay duda de que el Artículo 10-1 de la Ley 16/1989 provee un
mecanismo adecuado para determinar la sanción, a saber, un tanto alzado
entre 0€ y 901.518,16€ que esté bien fundamentado en la aplicación de su
Art. 10.2. Por su parte, la Ley 15/2007 determina las multas como un %
del volumen de negocios, que debe ser previamente determinado.
Llegados a ese
punto, cualquier sanción que se imponga con la Ley 16/1989 es igualmente
factible en el marco de la Ley 15/2007. Sin embargo, aunque en términos de
sanción pecuniaria los organismos imputados en este Expediente no
obtendrían ventaja alguna de aplicar una u otra Ley, es obvio que solicitar,
compilar y procesar la información relativa a los respectivos volúmenes de
negocio entraña un coste adicional. Por ello, esta SALA de COMPETENCIA no ve
inconveniente en aceptar la pretensión del Ilustre Colegio de Abogados de
Guadalajara, puesta de manifiesto en sus Alegaciones a la Propuesta
de Resolución (vid. Folio Prov. 1089), de que le sea aplicada la Ley
16/1989 como más favorable.
SÉPTIMO.- Clarificado
ese punto, son de aplicación el Art. 10-1-2 de la Ley 16/1989 y el Art. 64-1-2
de la Ley 15/2007, ambas de Defensa de la Competencia. Sobre esa base, y a los
efectos del Expediente que ahora nos ocupa, esta SALA de COMPETENCIA de
la CNMC enfatiza lo siguiente:
(1) El
mercado afectado comprende la totalidad del servicio de asistencia jurídica
gratuita porque el Iltre. Colegio de Abogados de Guadalajara ha limitado la
posibilidad de ejercer dicho servicio en su demarcación a los abogados que
reúnan las condiciones analizadas en el Fundamento de Derecho TERCERO,
impidiendo ese ejercicio profesional a los demás, y el CGAE lo integran todos
los Colegios de Abogados españoles.
(2) La actuación imputada al Iltre. Colegio de Abogados
de Guadalajara se ha venido produciendo desde 1999, año de la aprobación de su Reglamento
del turno de oficio; y la del CGAE desde el año 2013.
(3) Tanto el CGAE como el Iltre. Colegio de Abogados de
Guadalajara conocían por la Dirección de Investigación de la extinta CNC que la
Autoridad de Defensa de la Competencia tiene por contrarias a la legislación
vigente todas y cada una de las prácticas por las que se ha incoado el Expediente
que nos ocupa (vid. Hecho Acreditado TERCERO), habiéndoles solicitado
que adoptaran las medidas necesarias para ajustar su actuación a la citada
legislación. Esta SALA de COMPETENCIA de la CNMC entiende que la subsiguiente
inacción por parte del Colegio y el CGAE a tal efecto es un elemento agravante
de su conducta infractora.
Por ello, esta
SALA de COMPETENCIA considera apropiado imponer una multa de 30.000 euros al
Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara; y al Consejo General de la Abogacía
Española, una multa del 0,5% de su ingreso consolidado en 2014, lo que equivale
a 59.983 euros.
En virtud de
todo lo señalado, vistos los preceptos legales arriba mencionados y los demás
de general aplicación, esta SALA de COMPETENCIA de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia, en Sesión Plenaria del día 1
de septiembre de 2015, y en relación con los hechos examinados en este Expediente,
HA RESUELTO
PRIMERO.-
Declarar probada la existencia de una infracción del Artículo 1 de la Ley
16/1989, de 17 de julio, de Defensa de
la Competencia, y del Artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa
de la Competencia, en los términos expuestos en el Fundamento de Derecho
TERCERO de la presente Resolución.
SEGUNDO.-
Declarar responsable de dicha infracción al Ilustre Colegio de Abogados de
Guadalajara e imponerle la multa de treinta mil euros (30.000€).
TERCERO.-
Declarar probada la existencia de una infracción del Art. 1 de la Ley 15/2007,
de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, en los términos expuestos en el
Fundamento de Derecho CUARTO de la presente Resolución.
CUARTA.-
Declarar responsable de dicha infracción al Consejo General de la Abogacía
Española e imponerle una multa de cincuenta y nueve mil novecientos ochenta y
tres euros (59.983 €).
QUINTO.- Intimar
al Ilustre Colegio de Abogados de
Guadalajara y al Consejo General de la Abogacía Española para que en el futuro
se abstengan de llevar a cabo conductas iguales o semejantes a las examinadas
en la presente Resolución, y para que adecúen su operativa a la
legislación vigente en materia de Defensa de la Competencia.
SEXTO.- Ordenar
al Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara y al Consejo General de la
Abogacía Española que difundan entre sus asociados el texto íntegro de esta Resolución
(difusión que esta SALA entendería cumplida, por ejemplo, con su
publicación en la página Web oficial del respectivo organismo).
SÉPTIMO.- Ordenar
al Ilustre Colegio de Abogados de Guadalajara y al Consejo General de la
Abogacía Española que acrediten fehacientemente ante la Dirección de
Competencia de la CNMC el puntual y correcto cumplimiento de todo lo acordado,
concretado y mandado en la parte dispositiva de esta Resolución.
OCTAVO.-
Instar a la Dirección de Competencia de la CNMC para que vigile el correcto y
fiel cumplimiento de esta Resolución.
Comuníquese
esta Resolución a la Dirección de Competencia de la CNMC; y notifíquese fehacientemente a las partes y a
los interesados, haciéndoles saber que contra la presente Resolución no
cabe recurrir en la vía previa administrativa, pudiendo hacerlo, en el plazo de
dos meses desde el día siguiente al de su notificación, ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo, la Audiencia Nacional.
